Даже сторонники введения санкций против России (и я считаю себя одним из них) признают, что санкции не смогли заставить Кремль изменить его агрессивное поведение. Россия продолжает вести жестокую войну на востоке Украины. Она продолжает военную кампанию, направленную на уничтожение оппозиции, выступающей против режима Асада в Сирии. И она продолжает подрывать основы западных демократий посредством кибератак, дезинформации и грязных денег.

Кремль не собирается умерить свои амбиции и смягчить поведение ни на одном из этих фронтов. Беспричинная атака России на украинские военные корабли в Черном море в конце ноября в очередной раз подчеркивает этот факт и опровергает утверждения о том, что путинский режим устал от санкций и ищет способ «соскочить». Становится очевидно, что Путин повышает ставки в конфронтации с Западом. Иначе зачем ему, — несмотря на четыре года регулярно ужесточаемых санкций, — отдавать приказ об убийстве человека в самом сердце крупного члена НАТО при помощи весьма узнаваемого химического вещества, разработанного в Советском Союзе?

Некоторые считают, что, хотя санкции и не заставили Путина отказаться от агрессивного поведения, они по крайней мере помешали ему преследовать более амбициозные цели, такие как создание на востоке Украины нового государства Новороссия или сухопутного коридора между Крымом и востоком Молдавии, где находятся российские военные. Это тоже попытка выдать желаемое за действительность. На пике боевых действий на Украине летом 2014 года российские войска несомненно пытались оккупировать больше территорий и маловероятно, что именно угроза санкций помешала им это сделать, — этому нет никаких объективных доказательств.

Это вовсе не значит, что санкции не оказали никакого воздействия на Россию. Это значит лишь то, что они не помогли изменить поведение России. В 2015 году Международный валютный фонд пришел к выводу, что в результате санкций ВВП России сократился на 1-1,5%, и Кремль, несомненно, отреагировал на введение санкций агрессивно. Вполне возможно, со временем Кремль осознает, что потери в результате санкций намного превышают предполагаемую выгоду от его агрессивной политики. Однако мы пока не достигли этой кульминационной точки, — и с нынешними санкциями мы, возможно, никогда ее не достигнем.

Это объясняется тем, что западные правительства постоянно путают символические меры с такими жесткими мерами, которые способны заставить Кремль пересмотреть его политику. Чтобы санкции против России работали, США и их союзникам необходимо покончить с символическими жестами и ввести более жесткие санкции, которые немедленно скажутся на российской экономике. В то же время западным правительствам необходимо не поддаваться искушению и не рассматривать санкции как единственный ответ на любые проблемы, исходящие со стороны России. Им необходимо включить их санкционную политику в рамки более широкой стратегии, в которой эффективно используются дипломатические, военные, экономические инструменты и инструменты коммуникации. Такая стратегия будет призвана изменить поведение Кремля в одной или двух конкретных областях (к примеру, его агрессия на Украине и/или его нападки на западные демократии), но не везде.

Эта стратегия должна быть последовательной. Нынешний подход Запада к России крайне противоречив: некоторые страны, активно выступающие за сохранение антироссийских санкций, одновременно с этим реализуют экономические проекты совместно с российским государством, что делает их политику непоследовательной и неэффективной. Если бы была разработана более последовательная стратегия, направленная на борьбу с агрессией России в различных областях, экономические санкции можно было бы использовать как мощный инструмент асимметричного ответа на поведение России. Но, чтобы это сработало, нам необходимо пересмотреть нашу нынешнюю санкционную политику.

Более мощный удар

Чтобы быть эффективными, санкции должны оказывать серьезное воздействие. В последние годы США и другие западные страны постоянно соединяли символические антироссийские меры с мерами, способными оказать существенное воздействие. К примеру, в 2016 году, когда рассматривались различные варианты действий в ответ на вмешательство Кремля в американские президентские выборы, некоторые высокопоставленные чиновники в неформальных беседах называли запланированную высылку 35 агентов российской разведки «крайней мерой», — как будто высылка была чрезвычайно серьезной и действенной мерой, способной заставить Москву немедленно подчиниться. В реальности на место высланных агентов немедленно прибывают новые, а публикация списков лиц нон грата практически всегда приводит к ответным высылкам. Таким образом, с самого начала можно было сказать, что результат высылок дипломатов будет ничтожным.

Подобным же образом санкции против российского агентства военной разведки (ГРУ) и ФСБ позиционировались как жесткие меры, направленные против тех людей, которые стоят за агрессивной политикой России. В реальности эти санкции не принесли никакого результата. У российских разведывательных организаций практически нет материальных средств на Западе, и санкции не оказали практически никакого воздействия на финансы и операции этих агентств.

Наконец, санкции против конкретных лиц — олигархов, правительственных чиновников и так называемых «дружков» президента Путина — оказали гораздо менее заметное воздействие, чем зачастую говорят. Поскольку Россия — это государство, в котором экономические ресурсы распределяются посредством системы связей патрон-клиент, выпадение из этой системы оказавшихся под санкциями людей легко компенсируется за счет инсайдерских контрактов, субсидий и других форм экономической ренты. Попавшие под санкции «дружки» и высокопоставленные чиновники — это на самом деле последние люди из тех, кто мог бы оказать давление на режим, потому что их влияние и богатство всецело зависят от их верности Кремлю. Это вовсе не значит, что российским клептократам и нарушителям прав человека нужно разрешать инвестировать средства на Западе или выдавать визы, чтобы они могли поехать в западные страны. Такие меры — это одновременно демонстрация нравственной ответственности и необходимая профилактика против губительного влияния грязных иностранных денег. Тем не менее политическое влияние санкций против конкретных лиц на процесс принятия решений в Кремле сильно преувеличено.

Чтобы быть эффективными, санкции должны быть направлены против российской экономики. Хотя действующие санкции оказали влияние на экономический рост, Кремль сумел преодолеть это препятствие, не столкнувшись с острым полномасштабным кризисом. Имея в своем распоряжении примерно 460 миллиардов долларов финансовых резервов, Россия в обозримом будущем может с легкостью спасать попавшие под санкции компании и олигархов. Стоит напомнить, что г-н Путин был готов потратить 50 миллиардов долларов на Олимпийские игры в Сочи — крайне значимый для Кремля проект. Несомненно, он готов потратить гораздо более существенную сумму на то, чтобы поправить положение его ближайших друзей и верных помощников.

Санкции против российской экономики, очевидно, скажутся на российском обществе. Это одна из главных проблем, связанных с попытками сдержать или приостановить войну России против Украины и ее нападки на западные демократии. Адресные меры, направленные только против конкретных людей — представителей российской разведки и высокопоставленных чиновников, — оказывают ничтожное воздействие, тогда как более широкие санкции затрагивают все российское общество. Однако в других случаях, когда США хотели заставить противника изменить поведение ради американской национальной безопасности, они вводили жесткие санкции, которые оказывали воздействие на все население страны.

Рассмотрим разницу между санкциями в отношении России и Ирана. Чтобы заставить Иран сесть за стол переговоров, администрация Обамы ввела мощные экономические санкции. На пике этих санкций, с 2012-го по 2015 год, ВВП Ирана ежегодно падал на 9%, объемы экспорта иранской нефти уменьшились с 2,5 миллионов до 1,1 миллиона баррелей в день, и 120 миллиардов иранских валютных резервов были заморожены. Последней каплей стали санкции против экспорта иранской нефти и заморозка транзакций иранских финансовых институтов.

В случае с Россией США выбрали гораздо более скромный подход. В энергетическом секторе санкции были введены только против проектов по разведке и против нетрадиционных энергетических проектов — глубоководных, арктических и сланцевых. В отличие от санкций против иранской нефти эти меры могут повлиять на объемы доходов, которые начнут поступать в лучшем случае через десять лет. Более того, они оборачиваются отсрочкой инвестиций и нереализованными возможностями, которые редко толкают политических лидеров к тому, чтобы принимать какие-либо меры. Чтобы лидеры переосмыслили свою политику, санкции должны оказывать немедленное воздействие, а не такое, которое можно будет ощутить спустя пять или десять лет.

Что касается российского финансового сектора, США воздержались от заморозки активов — в отличие от ситуации с Ираном. К настоящему моменту только один небольшой российский банк столкнулся с заморозкой своих активов, — на момент заморозки он занимал 26-е место в списке крупнейших банков России. Все остальные российские банки столкнулись с ограничениями лишь касательно акций и долговых обязательств сроком более 30 дней. Эти слабые меры оказали малозаметное воздействие на российский финансовый сектор, особенно учитывая значительные валютные резервы Москвы.

Что касается оборонного сектора, правительство США хоть и ввело санкции против ряда российских компаний, но не стало вводить вторичные санкции против крупных покупателей российского военного оборудования, таких как Китай, Египет или Индия. Хотя у США есть веские причины, чтобы не идти на открытый конфликт с некоторыми из этих стран, но в итоге американские санкции не оказали практически никакого влияния на растущий экспорт российского оружия, объемы которого в прошлом году достигли рекордных 15 миллиардов долларов.

Коротко говоря, разрекламированная американская политика «секторальных санкций» против России чрезвычайно ограничена и наносит слабый удар. Она является слабой не потому, что у администрации не хватает полномочий для введения более жестких санкций, а потому, что администрация предпочла этого не делать.

Сосредоточенность на результате

Чтобы санкции были эффективными, их необходимо привязать к конкретному поведению. Также можно привязать их к конкретной проблеме и не мутить воду, вводя разные пакеты санкций за разные действия. Однако пока подход США заключается в том, чтобы вводить санкции против России за любое возможное нарушение. США вводили санкции против России в связи с ее вторжением на Украину, поддержкой режима Асада в Сирии, помощью Северной Корее, вмешательством в американские выборы, применением химического оружия, нарушениями соглашения о нераспространении оружия, нарушениями прав человека и некоторыми другими действиями.

Санкции тоже должны быть обратимыми, если мы хотим, чтобы они служили стимулами для изменения поведения. Если Кремль изменит поведение (как это сделал Иран, согласившись на контроль над реализацией его ядерной программы), США должны быть готовы смягчить или отменить санкции. Если нет четкого пути к отмене санкций, такие санкции могут лишь усугубить то поведение, которое мы хотим изменить.

Часть более широкого набора инструментов

Чтобы быть эффективными, санкции должны быть частью более широкого набора инструментов, которые применяются последовательно. В случае с Ираном сочетание экономических санкций и дипломатической изоляции привело к желаемому результату. При этом в случае с Россией западные страны демонстрировали удивительную непоследовательность, зачастую одновременно вводя санкции и расширяя экономические связи с ней.

К примеру, канцлер Германии Ангела Меркель, одна из самых убежденных сторонниц антироссийских санкций в Евросоюзе, поддержала строительство газопровода «Северный поток — 2», чья основная задача — доставить российский природный газ в Европу в обход территории Украины. Президент Франции Эммануэль Макрон стремился укрепить торговлю с Россией и увеличить инвестиции, одновременно призывая к введению жестких санкций в связи с агрессией России на Украине. Наконец, президент США Дональд Трамп призвал вновь принять Россию в «Большую восьмерку» и пригласил президента Путина приехать в Вашингтон в тот самый момент, когда его администрация вводила новые санкции. Неудивительно, что такой противоречивый подход со стороны этих трех западных лидеров оказался неэффективным.

Чтобы быть эффективными, санкции необходимо согласовывать с другими инструментами внешней политики — дипломатическими, торговыми, военными инструментами и стратегическими коммуникациями. На экономической арене санкции должны подкрепляться подходом «никакого бизнеса в обычном режиме», что как минимум позволит ограничить установление новых торговых и инвестиционных связей с Россией. В энергетической сфере европейские лидеры должны вкладывать средства в инфраструктуру, которая позволит диверсифицировать источники поставок энергоресурсов, к примеру, сделав ставку на «Южный газовый коридор», и не участвовать в проектах Кремля, призванных укрепить зависимость Европы от России.

В дипломатической сфере западным странам необходимо принимать более жесткие меры в отношении Москвы за ее вопиющие нарушения международных норм, включая применение химического оружия, и перестать участвовать в организуемых Россией спортивных и деловых мероприятиях. В военной сфере западные лидеры должны продолжить наращивание оборонительного потенциала НАТО и укреплять оборону соседей России, поскольку это является необходимыми мерами предосторожности, и поскольку в этом случае у западных стран будет возможность отреагировать на агрессивное поведение России. Что касается стратегических коммуникаций, западные лидеры должны четко объяснить, что в результате своих агрессивных действий Кремль упускает возможности взаимовыгодных отношений с Западом. Пока западные страны не согласуют свою политику в военной, экономической, энергетической, дипломатической и коммуникационной сферах, они будут снижать эффективность своих санкций, в результате чего им не удастся достичь поставленных целей.

Дилемма Златовласки

Санкции максимально эффективны в тех случаях, когда они согласованы с другими странами. Это помогает решать проблему коллективного действия, которая проистекает из попыток найти лазейки в санкциях. Подход администрации Обамы к Ирану и России продемонстрировал необходимость согласовывать санкции с нашими европейскими союзниками и азиатскими партнерами. К сожалению, это иногда приводит к политике «наименьшего общего делителя», то есть к уменьшению степени эффективности согласованных мер. По этой причине иногда имеет смысл принимать меры в одностороннем порядке, даже если наши партнеры и союзники не готовы их поддержать.

В энергетическом и оборонном секторах односторонние меры против России будут по большей части контрпродуктивными, потому что европейские и азиатские компании попросту заполнят ту пустоту, которую оставят после себя их американские конкуренты. Вторичные санкции могут помочь решить эту проблему, однако они также будут иметь значительные геополитические последствия. Финансовый сектор — это другой вопрос. Благодаря ни с чем не сравнимому охвату американских финансовых рынков заморозка американцами активов — так называемые блокирующие санкции, препятствующие любым транзакциям через американскую финансовую систему, — может стать очень серьезным ударом.

Опасность финансовых санкций заключается в том, что они могут повлечь за собой последствия второго или даже третьего порядка для наших европейских союзников, экономики которых теснее связаны с российской экономикой, нежели наша. Именно поэтому предложение полностью отрезать Россию от международной системы расчетов СВИФТ (SWIFT) непрактично и опасно. Если отрезать Россию от этой системы, она не сможет погасить свои задолженности перед европейскими кредиторами, что нанесет по нашим союзникам в Европе такой же удар, как и по России.

Любые санкции, влекущие за собой риск финансовых проблем, не только встретят сопротивление со стороны членов ЕС, но и будут противоречить стратегическим интересам США. Таким образом, цель любой санкционной политики должна заключаться в том, чтобы избегать «крайностей Златовласки»: она должна нанести достаточно мощный удар, чтобы заставить Кремль пересмотреть его политику, и при этом не спровоцировать рецессию в Европе.

Разработка более эффективных санкций

Разработка эффективной санкционной политики в отношении России должна начинаться с ответа на вопрос о том, чего мы пытаемся достичь. Если цель — заставить российских военных уйти с востока Украины, объективная оценка этой цели должна быть прописана в любом новом законе о санкциях или исполнительном указе. Один из вариантов — это условие о том, что санкции будут смягчены после того, как директор Национальной разведки официально объявит о том, что на территории Украины не осталось российских военных (возможно, даже отдельно по Крыму и Донбассу, чтобы побудить россиян покинуть восток Украины как можно скорее). Если дополнительная цель будет заключаться в том, чтобы Россия перестала вмешиваться в наши выборы, тогда отдельный пакет санкций необходимо привязать к официальному заявлению директора Национальной разведки о том, что, скажем, за последние шесть месяцев никаких признаков существенного вмешательства обнаружено не было.

Затем необходимо создать систему стимулов для того, чтобы заставить Кремль пересмотреть его политику. Один вариант — запретить финансирование российского суверенного долга. Более разумный вариант, который позволит отрегулировать издержки, — это заморозка активов российских банков. Заморозка активов банков допускает калибровку, потому что ее можно проводить постепенно, начиная с самых маленьких банков и постепенно продвигаясь к крупным (таким как ВТБ, Газпромбанк или Сбербанк). Скажем, каждые три или шесть месяцев Министерство финансов США будет замораживать активы очередного банка до тех пор, пока Россия не сядет за стол переговоров или не пересмотрит свое агрессивное поведение.

Стоит отметить, что заморозка активов всех российских банков повлечет за собой существенный риск того, что финансовый кризис выйдет за границы России. Но поэтапное введение ограничений помогает снизить этот риск, потому что первые пакеты мер против мелких банков вряд ли сами по себе окажут негативное влияние на европейские финансовые рынки. В этом случае все заинтересованные лица поймут, что случится дальше и когда.

Одно из преимуществ финансовых санкций заключается в том, что у Кремля нет возможности выступить с симметричным ответом. Разумеется, Россия может отреагировать, заморозив активы американских компаний в России, однако это причинит России такой же вред, как и США. Россия занимает 30-е место в списке крупнейших торговых партнеров США, и Россия зависит от американских инвестиций, которые помогают ей создавать рабочие места. Закрытие американских компаний — это верный способ поставить крест на любых будущих инвестициях в российскую экономику на очень долгий срок.

Разумеется, если говорить об асимметричном ответе, Россия может предпринять ряд шагов. Мало кто предполагал, что в ответ на принятие «Закона Магнитского» Кремль запретит американским семьям усыновлять российских сирот. США не смогут ничего сделать, если в процессе Россия примет какие-то меры, которые навредят ее собственным гражданам. Однако важно помнить, что перечисленные здесь санкции — это ответ на вторжение России на Украину и ее попытки ослабить нашу демократию. Если мы не отреагируем на эту агрессию из страха перед возможными контрсанкциями, мы навсегда останемся парализованными и в будущем столкнемся с новыми актами агрессии.

Политика, призванная заставить Кремль отказаться от его агрессии в отношении западных демократий, должна нанести мощный удар, и санкции против финансового сектора — это асимметричный инструмент для достижения этой цели. Чтобы быть эффективными, эти санкции должны быть подкреплены последовательной дипломатической, военной и экономической политикой и быть частью более широкой стратегии, направленной на борьбу с агрессией России. Возможно, это не поможет немедленно изменить политику Кремля, однако со временем это заставит Россию пересмотреть ее отношения с Западом.

Майкл Карпентер — старший директор Центра дипломатии и глобального взаимодействия имени Пенна Байдена (Penn Biden Center for Diplomacy and Global Engagement) и старший научный сотрудник Атлантического совета. Был помощником заместителя министра обороны по делам России, Украины и Евразии, советником вице-президента Джозефа Байдена (Joseph Biden) по вопросам внешней политики и директором Совета национальной безопасности по России.